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潜规则泛滥的制度原因

潜规则泛滥的制度原因

张鸣

自打吴思先生发明“潜规则”这一名词以来,潜规则已经变成我们这个社会最流行的用语。这个词,不止做名词用,而且可以当动词用。在每个角落,这个词似乎都适用。细琢磨起来,这个词,在两个地方用的最多,一个是跟政府有关的领域,一个是演艺界。

其实,学界早就有类似的概念,叫做隐性制度。正如潜规则相对于明规则,而隐性制度则相对于正式制度。只是由于隐性制度的概念过于学术化,而且学界也没有将之普及开来,所以,人们更喜欢用潜规则这个通俗形象的概念。什么叫潜规则?其实人人心照不宣,肚子里都明白。概括地说,就是指明确的制度规则之外,不可明言但却实际通行的规则。一般来说,明规则指向东,则潜规则往往指向西。明规则规定不许拉关系,走后门,塞包袱,但潜规则则必须这样。简而言之,所谓潜规则就是,凡是要办什么事情,对于有权办这个事的当事人,必须奉献一点制度规定不许给的好处,钱、物、或者性等等。如果是两个都有权势的人,可以互相交换,互相方便。

在今天,潜规则几乎等同于不正之风,甚至行贿受贿。但是,这个古已有之的现象,在古代跟今天还是略有不同。我们知道,古代的政府机构,尤其是地方政府,官吏必然有大量的灰色收入。明清两代,实行低俸制,一个知县,一年的官俸不过45两银子。这点银子养家糊口都难,更谈不上过体面的生活。古今一理,千里做官只为财,日子都过不好,谁干呢?所以,地方官都可以在征粮征税以及审理诉讼案件的过程中捞很多好处,朝廷也睁眼闭眼。只是,在正常情况下,官员捞多少,书吏拿多少,衙役又能弄多少,大体有个数量比例的限制。大家约定俗成,一般不加以突破。这也是潜规则,一种取代正式制度的隐性制度。其间也许会有个别人突破尺度,坏规矩乱来,但多数官员还是能守住潜规则里的规矩的。只有到了王朝末期,统治机器锈蚀,秩序混乱,规矩才会被彻底破坏。在正常年景,即使买官,也是一种半合法的行为。大部分的钱是入国库的,经手人拿到的,只是一部分的钱。而且,社会不管怎么乱,但总有一个领域,是绝对没有潜规则的,那就是科举考试。科举考试,就是整个社会最后的稳定机制。

但是,我们今天面临的局面却有点麻烦。一方面,我们的政府制度化一直进步不大,建国60余年,改革也30余年了,但党、人大、政府之间的关系,依然界限不清,没有明确的制度权限划分。政府预算制度至今没有建立,各级政府预算外收支还是一笔糊涂账。政府各部门关系没有理顺,条块分割依旧。拥有世界上最多的监督机构,但监督效率却十分低下。尽管依法治国的口号喊了几十年,但整个党政机构如何用法律来管理社会,还是不甚了了。但是,既不属于正式制度,也不属于法令的禁令,却层出不穷。禁令限制越来越严,从条文上看,没有给任何潜规则留有余地,即使因此而违反宪法,也在所不惜。一个公款吃喝,有关的禁令能编厚厚的一大本书,可是到今天,任何一个机关,招待费都是支出的大头,吃喝根本没有限制。实际上,几乎在任何一个禁令高挂的地方,禁令都是失效的,真正起作用的,是潜规则。潜规则跟禁令之间,形成了巨大的讽刺性的反差。而且,据我所知,潜规则没有约定俗成的限制,在禁令迭出的情况下,经常变化。上面的政治压力大了,潜规则所需的费用就高,压力小了,费用就低一点。懂行的,所费就低,不懂行的大头,所需费用就高。即使有关人士拿了钱不办事,求他的人也没有什么办法。过关办事,从司法系统捞人,买官卖官,莫不如此。很多地位很高的人,居然会因此吃一些农民骗了。潜规则盛行,但却是一个混乱的江湖,没有基本道义和规则的江湖。这样的江湖,无疑蕴含着巨大的隐患。

制度化难以完成,是我们这个国度的痼疾。改革前30年,政治的运行往往依靠政治运动的来拉动,不仅制度,就是政策也经常变幻无常。这种一阵风一阵风式的运动,使得国家的政治生活经常处于动荡之中。但是,这种运动式的政治运作,在改革之后,也经常出现。只是不再发动群众,而是通过行政体系的压力杠杆来实现。刮风的时候,大家紧张一阵,风过去了,什么都恢复原状。潜规则也式如此,风紧了,收一收,风过了,照潜不误。结果是恶性循环,潜规则愈演愈烈,社会的隐患越来越大。

显然,如果我们像目前某种流行的说法那样,打算学习传统政治的经验,回归儒家伦理,甚至外儒内法的做法。我们至少要保证社会有一个制度是严肃的,这就是科举考试,也就是选官制度。通过这个基本上没有潜规则的制度,把社会上的优秀人才,吸纳到官僚体系里来,通过人才的努力,改善制度化不完全造成的缺陷。然后通过这些官僚为核心的士绅阶层的道德,约束官僚潜规则,不令其恶性发展。然而,我们现在没有这样一个严肃的制度,过去高考略等于科举。但现在由于大学生毕业生不再是国家干部,大学主要针对社会输送人才,高考已经起不到这样的作用。公务员考试按理应该类似于过去的高考,但现在的公务员考试,基本上是条块分割,各地自行其是,很难说有严肃性,内幕交易的潜规则现象,似乎一直都没断过。因此,所谓最大的腐败,人事腐败,始终不能根绝。

当然,现在是21世纪,国家前进方向,最好的选择,是面向现代化,向跟世界接轨的方向走。所以,法治化是一个必经之路。其实自打清末新政以来,行政体系的全面改革,法治化是绕不开的。不建设法治化,不仅依法行政无从谈起,就是政府间关系,特别是中央与地方关系都理不清。可悲的是,60多年过去了,国家管理社会,不是靠运动,就是靠人工盯防。有一事,必有一机构,至少要有一人,严防死守,似乎才能管得住,才能放心。时间一长,管事的人出事了,就再派另一个人,或者另外一个机构去监督。结果最后是机构叠床架屋,层层叠叠,庞大臃肿,人浮于事。效率不高不说,连起码的政务运转都难,每兴新事,必须添新机构。管理装修,有装修办,管理馒头,有馒头办。最近兴低碳,又设置了低碳办。其实,无论机构臃肿到什么地步,人员膨胀到何种程度,都是一种人治,但却是跟古代政府截然不同的人治政府,因为古代是有限政府,我们是无限政府,什么都管,还有没有统一的官场(士绅道德)。

在人类现代化历史上,没有民主,也是可以实行法治的。比如一战前的德国和日本,比如前英国殖民地的新加坡和香港。但是,法治的前提,不仅仅是制定一堆法律,而是司法的独立。一战前的德国,是个二元制君主制国家,但司法却是独立的,著名的德皇跟磨坊主的官司,磨坊主能够赢了官司,让德皇给他重建被拆迁的磨坊,就说明了这一点。这样的司法独立,虽然一直被左派批评为保守,但一直到纳粹上台,才被摧毁。即使这样,在纳粹上台之初,也能顶住压力,没有按纳粹的意思审判国会纵火案。

事实上,司法独立,不仅可以完成法治化的过程,最大限度地遏制目前的上访潮(恰是因为司法失效,人们才去党政机关上访),保障社会稳定,而且是遏制潜规则的最佳利器。如果人们可以通过能够依赖的司法来解决官民之间的矛盾,规法和解决部门之间的问题,也就是说,有一条光明大道可走,那么谁会乐意摸索黑箱,费心费力去走潜规则的羊肠小道呢?其实,即使在民主已经相当完善的国家,独立的司法不仅是社会的稳定机制,也是解决民主纠纷的最终手段,比如美国小布什和戈尔的大选纠纷,最终还是要靠最高法院裁决,一旦裁决做出,尽管当事人未必心服口服,但纠纷也就结束了。同时,司法不独立,司法本身也难以完善和自净,反而会成为潜规则横行的重灾区。

一句话,要想遏制潜规则,必须有一种让社会可以信赖的制度,作为最后的依靠。

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