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怎样才能让政府讲规矩?

                                   

如果不出意外的话,政府的行政管理体制的改革,在中共十八届三中全会之后,将会提上日程。这种改革一个核心的问题,就是厘清政府与市场,政府与社会的边界,将社会和市场能办的事交给社会和市场办,彻底转变政府职能,建成一个服务型政府。

所谓服务型政府的提法,无疑具有中国特色。其实,中国现在的改革,迫切需要的是建立一个讲规矩的政府。而我们所说的政府,在中国,主要指的就行政体系。在改革开放之前,中国的政府是一种管制型的政府,有国家而无社会,当然更无市场。市场化改革的启动,只能由政府拉动。所以,从中央到地方的各级政府,就理所当然地成了经济变革和发展的火车头。进而实现了政府的第一次职能转变,用西方学者的话说,开始了政府公司化的转变。无疑,这种转变,在某种程度上,是中国这些年经济高速发展的一个重要因素。但是,市场化过程中政府的高度参与,也使得政府迅速地膨胀起来。原来残留的管制性因素,也因为这种膨胀,变得格外扎眼。政府参与对市场和社会管理的部门,职能越分越细,部门越来越多,职能交叉,机构重叠。各个部门都可以通过审批、经常性检查和年检等方式对企业进行干预。再加上贷款、土地指标和产能数量方面的杠杆,政府的那只看得见的手,对市场和社会的管控力度越来越大。而且,除了这些合法的手段之外,还有政府部门甚至官员自身出于各种原因施加的非法干预。如果企业敢于拒绝这样的非法干预,大权在握的部门或者官员,就可以马上运用“合法的”检查和审批手段,给企业小鞋穿。有的地方,甚至利用经济纠纷或者所谓涉黑案件,将不听话的企业家彻底搞垮。

尽管政府权力过大,手伸得很长。但对企业家和所有跟不得不跟政府打交道的一般人而言,只要政府和官员能够按规矩办事,不随心所欲地设租寻租,卡压刁难,即使不改革,他们也是可以接受的。但目前的问题是,恰恰政府和官员的行为,往往没有规矩,或者说,很少按规矩行事。

将要进行的行政体制改革,转变职能,尽量用货币和税收杠杆,最大幅度地减少行政干预,减少行政审批和行政许可,提高政府决策效率和科学性,增强政府行为的透明度,落实依法行政等等,都是令人鼓舞的好消息。但是,这样的行政改革,此前并不是没有做过。但大多都虎头蛇尾,有始无终,没有一项可以真正落实的。机构精简了再膨胀,审批权这边减了那边增,行政公开,只见楼梯响,不见人下来。民告官的行政诉讼法出台日久,但官司却没有几个。随着时间的推移,民告官,越来越难。

各国的行政部门,都是政府中权力最大的一块,由于涉及人、财、物,自身就有膨胀的本能。如果没有办法将之关进笼子,自然野性难驯。政府不讲规矩,不是没有规矩,而是缺乏约束和监督者。经过公司化转变的中国各级行政部门,最大也最有效的约束和监督者只有一个,那就是行政部门的上级部门。就全国而言,只有中共中央和国务院,才是它们的最后约束者。作为法律上的最高权力机构,人民代表大会基本上是缺位,既无日常监督,也无预算监督。当然,在目前形势下,媒体的监督,也是缺位的。由于民告官的行政诉讼基本停摆,通过司法渠道的监督,也此路不通。这样的话,也就是说,如果行政体系不讲规矩,能管着它的,只有它的上级机关。

在目前我们看到的可能性的行政体系改革方案中,对于监督一项,只发现了一种说法,就是推动民告官的行政诉讼,强调依法行政,推行政府的法制化进程。显然,即使司法改革提上议程,司法能有一定程度的独立性,仅仅靠民告官的司法监督,就想使行政体系和体系中人守规矩,讲规矩,恐怕还是困难的。

现在看来,就目前已经披露出来的改革方案而言,要想保住行政体制改革的成果,唯一可行的办法,就是将目前以GDP考核的指标的行政压力体系,改成以自我约束指标的压力体系。就像现在一样,行政体系一层管一层,每层都用相应的指标考核管理下级。讲原有以GDP为核心的指标体系,变成约束性的指标体系。只有这样根本性的改变,才能不让行政体制的改革,变成一场运动,曾经有过的运动。运动来的时候,热闹一阵,人心鼓舞,运动过后,一切复旧,而且变本加厉。

但是,这样的改革可行吗?趋利避害,是人的本能。30多年的改革,已经把我们的政府部门变成了一个庞大的趋利机器,用西方学者的话来说,是庞大的公司,用老百姓的话来说,就是印把子摇钱树。而且,经过30多年的发展,这个机器已经过于庞大,不仅是一台挣钱的机器,还是肩负着维持社会稳定的职责。也正是因为这台机器的庞大和无所不在,市场和社会的发育严重不良。美国政府可以关门,但中国政府是一天都不能停摆的。一台不能停摆的有机机器,如果不再往里浇油,不浇进去让它感到滋润的油,它能会正常工作吗?我们知道,任何一个体系,上面和下面,实际上是一体。虽然中国政府体系,从来都是上级监督下级,处罚下级,撤换不称职的人员。但谁也不能否认,它们上下两块还是一个共同体。但凡叫共同体,就一定有利益的相关性。如果政府干预市场,设租寻租的利益得不到补偿,这个机器会不会罢工、怠工呢?更重要的是,作为共同体的上级部门,一旦改革的政治压力消失,还能保持对下级自我约束的压力吗?

行政体系改革,在目前的中国,是件很不容易的事儿。因为,它不仅涉及行政本身,牵扯了太多的方面。改革的难度,甚至不在于如何改,改成什么样,而在于能否维持改革的成果,能否切实让政府守规矩,讲规矩,真正把权力关进笼子。

 
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